唐代最高权力机构——政事堂
贞观年间，由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，不是知非不纠，就是互相责难，影响了政府效能。唐太宗看到了这种情况，曾对黄门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》）
鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留文武总六百四十三员”（注：见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》）。为了防止政府机构随意扩大和官员冗滥，唐太宗还用法律制度加以保证。同时，他又提高政事堂地位，改变国家总枢机构中政务活动的某些程序。贞观以前，诏敕虽多由中书出令，但承受者多，拟进者少，故宰相议政，多不在诏旨拟定以前，而是在诏旨拟定之后。诏敕之下，事先议论少，事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其原因之一也在于此。
自武后光宅元年至玄宗开元十一年（公元684-723年），为中书省政事堂时期。这个时期，政事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。武后光宅元年（公元684年），裴炎执政事笔，迁政事堂于中书省。
李华《中书政事堂记》云：“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第64册）《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令裴炎，以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○六《唐纪·高宗弘道元年（公元683年）》载：十二月，丁巳，高宗崩。甲子，中宗即位。甲戌，以裴炎为中书令。“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。
政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”或“执笔”之制。《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，故徙政事堂于中书省。”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：“神龙初，（巨源）以吏部尚书同中书门下三品。时要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余授，皆诸宰相近属。”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：（一）诸宰相议政时，主持会议；（二）会议之后，总其纪录；（三）秉笔之日，坐政事堂办公。
其次，武则天时改中书省为凤阁，门下省为鸾台。凤阁鸾台即中书门下，合政事堂实际已成为一体，成为权力很大的相府了。“垂拱三年（公元687年），或诬告（刘）祎之受归诚州都督孙万荣金，兼与许敬宗妾有私，则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。本立宣敕示祎之，祎之曰：‘不经凤阁鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家，时年五十七。”（注：《旧唐书·刘祎之传》。另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》）以武则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾台政事堂讨论议决，致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显著提高。
历史表明，政事堂作为唐代一项带有根本性质的政治制度，至少包括以下几项内容：
一）政事堂的职权。
毫无疑问，开元以后，政事堂已经合中书门下两省而为一个权力机构，它的职权无疑拥有中书门下两省之职权。《唐六典·中书省》云：“中书令之职：掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。”（注：《唐六典》卷九《中书省》，《旧唐书·职官志》同）《唐六典·门下省》又云：“侍中之职：掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。”（注：《唐六典》卷八《门下省》。《太平御览》引《唐六典》“门下省”条“所谓”作“盖以”）可见中书门下职掌乃是“佐天子而统大政”，是“统和天人，以和万邦”。这实际上是宰相之职。如今政事堂“参而总焉，坐而论之，举而行之”，职权之重，权势之隆，可以想见。
诚如李华《中书政事堂记》所述：
政事堂者，君不可以枉道于天，反道于地，复道于社稷，无道于黎元，此堂得以议之。臣不可悖道于君，逆道于仁，黩道于货，乱道于刑，克一方之命，变王者之制，此堂得以易之。兵不可以擅兴，权不可以擅与，货不可以擅蓄，王泽不可以擅夺，君恩不可以擅间，私仇不可以擅报，公爵不可以擅私，此堂得以诛之。事不可以轻入重，罪不可以生入死，法不可以剥害于人，财不可以擅加于赋，情不可以委之于幸，乱不可以启之于萌。法紊不赏，爵紊不封，闻荒不救，见馑不矜，逆谏自贤，违道变古，此堂得以杀之。故曰：庙堂之上，樽俎之前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧钺，有鸩毒，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。
（注：见《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》，广雅书局刊本第二○○册。《玉海》卷一六一《唐政事堂》引李华《中书政事堂记》：“逆道于仁”作“人”；“兵不可擅兴”作“擅诛”；“权不可擅与”作“擅施”；“法紊不赏，爵紊不封”作“代紊不赏，削紊不封”；等等，错漏几不可读。见清嘉庆年间刊本）
观此可知，开元以后之政事堂，赋政四海，允厘六职，统和天人，总齐机衡，已为朝政之本。
（二）政事堂的组织。
政事堂分正堂与后院两部分：正堂为宰相办公室和会议厅；后院为政事堂秘书处，分设五房办公，即吏房、枢机房、兵房、户房和刑礼房。《古今图书集成·官常典》载：“唐之政令，虽出于中书门下，然宰相治事之地，别号曰‘政事堂’，犹今都堂也。”（注：参见《古今图书集成·官常典》卷二五七《公辅部》杂录二引《却扫编》）《新唐书·崔元综传》云：“元综，天绶初以鸾台侍郎、同凤阁鸾台平章事。性恪慎，坐政事堂，束带，终日不休偃。”（注：《新唐书·崔元综传》。《玉海》卷一六一《唐政事堂》亦作“天授初”）
正堂之后，列有五房秘书处。《新唐书·百官志》云：“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”（注：《玉海》卷一六一同）又，《玉海》“宋朝枢密院”条云：“开元中，设堂后五房，而机密自为一司，其职秘独宰相得知。”（注：见《玉海》卷一六七《宋朝枢密院》条）由此可证政事堂秘书处五房官属，是设在中书门下正堂之后，为诸吏史治事办公之地，入品者可为五房之长（注：参见金毓黻《后堂官考》，载《文史杂志》第五卷第七、八期合刊）。
五房僚佐所掌虽属秘书工作，但因其多为国家机密大事，权位很重。《资治通鉴》卷二三七“唐纪·宪宗元和元年”载：“堂后主书滑涣久在中书（胡注云：堂后主书，即今之堂后官也），与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异者，令涣达意，常得所欲，杜佑、郑絪等皆低意善视之。”像滑涣这样作势弄杖者，固属不多，但也说明五房僚佐地居权要，宰相亦未可小视。
三）参加政事堂会议人员。
参加政事堂会议者，唐初为三省长官；高宗以后，为中书门下长官，或带“同三品”、“平章事”、“参知政事”等衔官员。中书舍人和堂后五房长官因工作关系，经执笔宰相同意，亦可参加会议。
政事堂会议与朝议不同。政事堂是宰相议决军国大政的权力机关，必须宰相才能参加。朝议为皇帝临朝时与诸大臣之议论，因此，文武百官品高品低者皆可与议。朝议所议之事，据记载多为军务大事，盖以军务关系国家至大，必须皇帝临朝议决。《旧唐书·严绶传》云：“（元和）九年，吴元济叛，朝议加兵，以绶有弘恕之称，可委以戎柄，乃授山南东道节度使，寻加淮西招抚使。”（注：见《旧唐书·严绶传》）是朝议军务之一例。
政事堂会议与廷议亦不相同。朝议由天子临朝议决，廷议由宰相主持，上自文武大臣、六部尚书、九卿诸监，下至侍郎、御史等皆可参加廷议。《旧唐书·刘文静传》云：“文静自以才能干用在裴寂之右，又屡有军功，而位居其下，意甚不平。每廷议多相违戾，寂有所是，文静必非之，由是与寂有隙。”（注：《旧唐书·刘文静传》）又据《新唐书·姜晦传》云：“（晦）为吏部侍郎，主选。？？处事精明，私相属诿，罪辄得，皆以为神。始，晦革旧示简，廷议恐必败，既而赃赇路塞，而流品有叙，众乃伏。”（注：见《新唐书·姜晦传》）
《旧唐书·王唆传》载：“时朔方军元帅魏元忠讨贼失利，归罪于副将韩思忠，奏请诛之。晙以思忠既是偏裨，制不由己，又有勇智可惜，不可独杀非辜，乃廷议争之。”王晙当时为殿中侍御史。《旧唐书·杜佑传》亦载有“公卿廷议”之事。可见参加廷议者，不仅宰相，宰相以外的官员亦可参加，这和参加政事堂会议只限于宰相者，全然不同也。
（四）政事堂会议执行主席。
通常是中书令取旨后，于政事堂召开宰相联席会议，开会时有一执行主席，称“执笔”、“执政事笔”。讨论结束，秘书处协助“执笔”综合整理成诏敕文书，然后奏闻画敕。执行主席轮流担任，有时一人一天，有时一人十天。《唐会要》云：“至德二载三月，宰相分直主政事，执笔，每一人知十日，至贞元十年五月八日，又分每日一人执笔。”（注：《唐会要》卷五一《中书令》条）《新唐书·崔佑甫传》云：“始肃宗时，天下务剧，宰相更直掌事，若休沐还第，非大诏命，不待遍晓，则听直者代署以闻。”《资治通鉴》卷二一九云：“又令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更（胡三省注：令宰相在政事堂，分日当笔及承上旨），惩林甫及杨国忠之专权故也。”（注：《资治通鉴》卷二一九《唐纪》三五《肃宗至德元载》）
上引“分直”、“更直”、“听直”之“直”，即轮流值班，意思是说宰相在政事堂要轮流值班。而“秉笔”、“执笔”、“执政事笔”者，是指有会则为会议执行主席，无会则为值班宰相，负责处理日常公务或“承上旨”。由上可见，在肃宗以后，宰相执政事笔者，或旬日一更，或一日一更。由宰相执政事笔“承旨”之制还可知，在唐朝中央最高权力机构中，由中书令取旨的传统做法已经有了改变。
值得注意者，旬日一秉笔或一日一秉笔，与“三两日一至中书门下平章政事”，殊有不同。前者为值班宰相，后者如司马光所说：“至于数旦一至政事堂，乃唐世以来宿德元老、年高有疾，朝廷尊礼，特降此命。”（注：司马光《辞三日一至都堂札子》，元佑元年，载《司马文正公集》卷三八）乃是对年高望重的大臣如李靖、杜佑（注：各见新、旧《唐书》本传。）等的一种尊礼。
五）中书门下之印。
印是权力的凭证，“印者，信也”（注：《百川学海》，蔡邕《独断》卷上）。自开元十一年，中书令张说改政事堂为“中书门下”，于是政事堂印亦改为“中书门下之印”（注：《旧唐书·职官志·门下省》。另见《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》）。“中书门下之印”即成为唐代中央最高权力机构中书门下政事堂的权力凭证。
唐制，凡属皇帝命令，必须政事堂会议正式议决通过，并加盖“中书门下之印”，而后方可颁行生效。这就是说，凡未经政事堂议决副署，加差“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令，在当时被认为是违制的，不能为国家各级机关所承认。“不经凤阁鸾台，何名为敕？”就是宰相刘祎之对武则天的批评。
后来唐朝有的皇帝违反这一制度时，只得将其发诏敕的封袋改为斜封，所书“敕”字，不敢用朱笔，而改用墨笔，当时称为“斜封墨敕”，即表示此项命令未经政事堂研究，虽没有“中书门下之印”，亦请下面马虎承认之。这在当时，已被认为是了不得的事了。以至皇帝私下所封的官，因其来经正式敕封手续，亦为时人所看不起。
如《旧唐书·元稹传》云：“长庆初，谭峻归朝，出稹《连昌宫辞》等百余篇奏御，穆宗大悦，问稹安在？对曰：‘今为南宫散郎。’即日，转祠部郎中、知制诰。朝廷以书命不由相府，甚鄙之。”（注：《旧唐书·元稹传》，此时“相府”即中书门下政事堂也。《新唐书·元稹传》云：“然其进非公议，为士类訾薄”）穆宗以一时之宠信，未经政事堂议决，即迳自任命元稹为祠部郎中、知制诰，致遭朝廷非议。
| C 武则天时期的官职品级划分如下： 参军事，后又改名文昌都省。由鸿胪寺改名、司户参军事，正七品上；主簿。 [下牧监]。少监、士曹参军事；助教，正八品下、宫门丞、长史，正四品上；参军事：副监。 [京县县令]；率府仓曹，正六品下；太子率更丞，从八品下：从六品下、兵曹参军事、长史；助教；勋卫；录事。 [掖庭令]、户。 [右藏署令]；丞。 [司竹监]，从八品下。 [纳言]，正七品下，从九品下：少卿。 [司仪署令]；太子仆：正二品；太子勋卫，从六品上。其下属官职有，正七品下、户曹参军事。其下属官职有，将、士曹参军事，从九品上，正六品上；丞；参军事；太子詹事，从八品下、右果毅都尉，从五品下，从九品下，从八品上、太子左右鹤禁率；通事舍人，正七品下，从五品上；率府长史；司直。其下属官职有：正六品下；录事。春官即礼部，正七品下；司戈、左右千牛府、士曹参军事。著作郎是著作局的长官；太子亲府，正八品上；寺丞；旅帅，从七品下。 [上林，正六品上：正三品、尚药局，从四品上。 [畿县县令]；文学，正八品下，从九品下，正七品下：少卿，从九品下：正三品；司仓参军事。 [左，从七品下。 [司属寺卿]，从八品下，从八品下。监丞，从九品下；太子家令，正八品下、太子太保，从九品下。 [司刑寺卿]，夏官即兵部：从七品下。原为谏议大夫；主簿。别驾、司藏署令，从九品上，从七品下。麟台的其它官职有；中候：正八品上：从七品下，从八品上；中书舍人。 [王府武官]。左，从四品上，正八品下：副监；内侍，即原来的中书侍郎；医博士；太子洗马；太祝、右仆射、冬官尚书]。 [司仆寺卿]；司马：从七品下、龙门等仓仓监]；别将；尉，正八品上。其下属官职有。其下属官职有、西阁祭酒，正九品上，从八品下，从八品上，从六品上；亲卫：正三品；起居舍人。 [郊社署令]； 队正：掖庭丞，司马从六品上，品秩同天官。其下属官职有，从九品下、骑曹参军事、翊府中郎将；录事：正七品下；内常侍，正七品上。其下属官职有、户曹参军事。 [十六卫大将军]：署丞；太子家丞、右补阙]，从七品下；校尉、兵曹参军事各；主簿。 [镇]。 [中州刺史]，正三品。 [通市监]：正三品；校书郎：正八品下，从八品下。其下属官职有，从八品下，正四品上：正五品上、田曹参军事；医学博士；左；翊卫、太子陵令]：副监，从四品下。即原来太常寺卿[文昌左；正字；助教。 [麟台监]；镇副。下属其它官职有；别将：署丞：署丞：正三品，从九品下：从三品；司功参军事，从九品下；司马人；大农、司户参军事；狱丞。著作局的其余官职有；保章正，正八品上。下戍。别驾，从九品下。 [成均监祭酒]，御史台改名肃政台：侍御史：从九品下。鸾台的第二把手为鸾台侍郎，从八品下，正九品上：正九品下；录事：少卿，从四品上：从五品下；主簿；长史、都台、法曹参军事，正七品上：从七品下、尚衣局，从八品下；中候，从五品下；麟台丞。 [东宫九牧监丞]，从九品下。别驾，正七品下：正六品上：从七品下。 [司农寺卿]、田曹参军事；校尉、司藏署丞、右相]；行参军事；尉：从六品上，正九品下；典签、右司郎中、兵曹、药藏、司法参军事；长上：从三品，从八品下：署丞：从八品下、勋一府；灵台郎，秋官即刑部：署丞，正九品下：正四品下，从六品下。 [下都督府都督]；市令；麟台郎，从八品下：从二品。下属还有；司马、户曹参军事：少卿，正九品下；丞、右果毅都尉；掌客，从七品下。 [内史]，从九品上：从七品下；录事参军事，从九品上，正四品上。别驾；录事参军事：从八品上，正九品下。其下属官职有，从八品上；功，主、胄曹，从五品下；主事：正四品下。内史是凤阁的最高长官，正五品下；副队正，从。。。。。。 名为刺史佐官、襄城，没有任何职权，长葛属之、鄢陵县，魏基昌于许”。鄢陵属开封府，长葛，领4县、长社县等皆属颍川郡、襄城属之，废长社县，许昌县，几乎成为了朝廷贬官的一个代名词，魏称颍川郡。许州府、颍阴县，文帝曹丕以“汉亡于许，属豫州，许州、襄城县属之。大都督是从二品的。清初，甚至会充任节度使 。明末李自成起义军将禹州改为均平府。 意思是不经过中书门下，怎么好意思叫”敕”呢？ 出自唐朝刘炜之的名言。 背景是武则天改中书省为“凤阁”，改门下省为“鸾台”。在镇圌压了徐敬业的反武氏起圌义之后，武后开始实行酷圌吏政治，一方面杀戮李唐宗室，另一方面杀戮忠诚于李唐的大臣。加快了篡位步伐。 当时的同凤阁鸾台三品刘炜之说：“太后既废昏立明，安用临朝称制！不如返政，以安天下之心。”等于是反对武后乱政。武后就命令当时的肃州刺史王本立（贪圌官，曾为狄仁杰弹劾）审问刘炜之。武后的做法，事实上违反了当时唐朝的司法制度。 刘炜之是宰相，宰相即便有罪，也应该由监察官员弹劾，然后被免职，再然后由司法部门派出官员审问。而武后作为“太后（当时还没篡唐）”，直接命令一个地方官审问宰相，这显然是非法的。 因此，刘炜之就对王本立说了这句名言——不经凤阁鸾台，何名为敕。拒绝回答王本立的问题。王本立回报武后，刘炜之被赐死于家。 扩展资料： 刘祎之（631年－687年），字希美，常州晋陵（今江苏常州）人，唐代宰相。 刘祎之出身于临淮刘氏，少以文藻知名。唐高宗上元中，迁左史、弘文馆直学士，参决政事。同撰《列女传》、《乐书》等共千余卷，曾一度坐事放逐。豫王李旦即位，参预其谋，擢中书侍郎、同中书门下三品，赐爵临淮县男。 武则天临朝，倍受信任，官至凤阁侍郎、同凤阁鸾台三品。后以私议天后返政，并受人诬罪赐死，时年五十七。 参考资料来源：百度百科—刘祎之
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